7月23日，经过多轮磋商和一再推迟，欧盟第21轮对俄制裁终于获得27个成员国一致通过。
本轮制裁不仅将41艘“影子船队”船只纳入制裁范围，俄石油价格上限也被固定在每桶44.10美元，为期一年。
欧盟称，这是四年来列入名单对象数量最多的一轮制裁措施。然而，欧盟的制裁清单不断延长，也越发触及各成员国自身的利益边界。在本轮制裁磋商中，各成员国围绕水产品、签证、天然气运输等自身核心产业或利益展开了密集的讨价还价。
强硬方案遭遇多国申诉
本轮制裁的最初版本还要严厉许多，不仅瞄准俄罗斯金融体系、能源设施和“影子船队”，还准备禁止或限制进口俄罗斯各类水产品，并对曾在俄罗斯军队中服役的人员实施更广泛的申根区签证限制。然而，这些措施一经提出，便遭到多个成员国反对。
德国、葡萄牙和波兰等国首先要求删除水产品相关制裁措施。俄罗斯一直是欧洲鱼条、冷冻鱼排等加工水产食品的重要供应方，德国拥有规模较大的鱼类加工产业，葡萄牙则长期依赖进口俄罗斯鳕鱼制作本国传统食品。
欧盟统计数据显示，2025年前7个月，欧盟从俄罗斯进口水产品价值约4.44亿欧元，同比增长约四分之一，其中德国采购额接近1.58亿欧元，占比超过三分之一。对相关成员国而言，停止或限制采购俄水产品可能推高原料和终端产品价格，使部分加工企业面临减产和就业压力。
最终，在德国、葡萄牙和波兰等国反对下，针对俄罗斯水产品的进口限制未被写入最终制裁方案。
针对俄方人员的签证限制措施，同样经历了反复博弈。波兰和波罗的海国家长期主张限制曾在俄罗斯军队中服役的人员进入申根区，欧委会的初版方案覆盖范围较广，包括俄军队行政、后勤等人员。
法国和意大利则提出反对，认为俄罗斯实行义务兵役制，若仅凭服役经历拒签，可能波及大量并未直接参加俄乌冲突的俄方人员，并给领事机构带来难以承担的个案审查压力。
最终经法、意两国游说，欧盟委员会将制裁对象改为俄乌冲突爆发以来直接参加对乌作战的俄现役或退役军人，制裁措施的具体生效时间由欧盟理事会另行决定。
法国和意大利公开强调的是法律依据和执行难度，但两国与俄罗斯之间仍然存在规模较大的人员往来，旅游经济也成为其谨慎处理这一问题的重要背景。2025年，欧盟成员国向俄罗斯公民发放超过62万张申根签证，其中约47.7万张为旅游签证，游客的主要去向为法国、意大利和西班牙。
较为密切的旅游和人员往来，使相关国家不愿采取打击范围过大的限制措施。
“否决权”换来产业“后门”
在所有持反对意见的成员国中，希腊的态度最为强硬。
欧盟此前已经决定，从2027年1月1日起禁止欧洲企业为运往第三国的俄罗斯液化天然气提供转运服务。第21轮制裁谈判期间，希腊要求重新修改这一已经商定的禁令，认为禁止欧洲企业承运并不会阻断俄罗斯天然气出口，只会让订单转移至其他航运企业，这将直接影响希腊船王乔治·普罗科皮乌控制的戴纳加斯航运公司相关业务。
戴纳加斯航运公司拥有能够在北极冰区航行的专业液化天然气运输船，长期服务于俄罗斯亚马尔液化天然气项目。
据统计，自2025年初以来，戴纳加斯旗下11艘破冰型运输船完成了144次俄罗斯液化天然气运输航程，运输量超过1000万吨。相关船只专门为俄罗斯天然气项目设计，运输合同持续时间长，一旦欧盟禁止继续承运，希腊公司不仅会失去业务，还可能被迫出售造价高昂的专用船队。
7月15日，希腊利用欧盟制裁须成员国一致同意的规则拒绝认可制裁方案，并明确表示，如果不能修改关于俄罗斯液化天然气运输禁令的内容，就不会批准包括银行交易限制、石油限价和打击“影子船队”在内的整套方案。
僵局持续到7月23日，欧盟最终接受希腊方面要求，允许欧洲企业继续履行俄乌冲突前签署、此后未发生实质修改的长期合同，将俄罗斯液化天然气转运至第三国，运输规模不得超过2025年水平，豁免期为一年，此后原则上逐年延续，除非欧盟理事会在年度审查后决定终止。
如果说希腊争取的是写入正式文本的产业豁免，爱尔兰维护的则是一项长期存在的事实例外。
位于爱尔兰利默里克郡的奥吉尼什氧化铝厂由俄罗斯铝业公司所有，是欧洲最大的氧化铝精炼厂，年产能接近200万吨，约占欧盟氧化铝供应的37%。氧化铝是生产金属铝的核心原料，涉及欧洲汽车、航空、建筑、包装和装备制造等多个产业。
俄乌冲突爆发后，该厂仍持续向俄罗斯出口氧化铝。数据显示，2025年爱尔兰共向俄罗斯出口约77.6万吨氧化铝，占出口总量的43%，到2026年第一季度，这一数字已经超过50%。在此期间，不断有质疑声音认为爱尔兰出口的氧化铝原料可能进入俄罗斯军工企业生产供应链。
在持续的外部压力下，爱尔兰政府对奥吉尼什工厂氧化铝出口的最终去向展开审查。7月24日公布的结果显示，没有发现该厂产品被俄罗斯用于制造武器的确凿证据，但由于俄罗斯境内缺乏可核验的贸易和供应链数据，审查同样无法排除相关氧化铝最终进入俄军工生产体系的可能。
爱尔兰总理马丁表示，不希望爱尔兰生产的材料被用于俄罗斯军事体系，将与欧盟委员会研究制裁以外的处理方式。爱尔兰方面同时坚称，不希望欧盟将奥吉尼什工厂列入制裁名单，其对欧洲供应链具有战略意义。
爱尔兰的顾虑十分现实。奥吉尼什工厂不仅关系当地就业，更承担欧洲超过三分之一的氧化铝供应任务。如果制裁导致工厂停产，受到冲击的将不只是俄罗斯铝业公司，还包括欧洲下游冶炼厂和制造企业。
在这种情况下，爱尔兰希望先确定相关原材料是否被俄罗斯用于制造武器，再讨论是否实施制裁。然而，氧化铝进入俄罗斯冶炼厂后会被重新加工、混合并转售，几乎不可能建立从某一批原料到某一件武器的完整追踪链条。过高的举证门槛，客观上为爱尔兰工厂继续维持与俄罗斯现有贸易保留了空间。
对俄制裁逼近欧盟利益极限
欧盟四年间已推出21轮对俄制裁。金融机构、能源企业、工业产品、航运船只和个人名单不断增加，相关措施确实提高了俄罗斯获取资本、技术和国际服务的成本，但随着制裁名单不断延长，欧盟如今能够继续制裁俄罗斯的领域，越来越逼近成员国自身的支柱产业和大型企业。
欧盟对外制裁须经27国一致同意，这一机制原本旨在确保共同外交行动获得充分政治授权，如今却成为各成员国保护自身利益的“否决权”。各成员国原则上都支持继续对俄施压，却又力图避免让本国产业率先承担主要成本，客观上把更多压力转移给其他成员国。
第21轮制裁虽然最终仍获通过，但艰难的谈判过程说明，欧盟继续扩大对俄制裁的内部协调成本正在迅速上升。制裁名单仍可继续延长，措辞也可保持强硬，但当新增措施不断触及成员国的支柱产业和核心企业，各国会毫不犹豫地通过豁免、过渡期和延期执行来保护自身利益，制裁也将在反复妥协中被逐步稀释。
文/王天扬（光明日报记者）
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